Управління трудовими ресурсами публічної сфери регіону

Abstract

У дисертаційній роботі здійснено теоретико-методологічне узагальнення, обґрунтування та комплексне вирішення наукових і прикладних питань управління трудовими ресурсами публічної сфери регіону. Розроблено концептуальні, методологічні та практичні підходи до формування комплексної багаторівневої моделі HRM у публічній сфері з урахуванням європейської інтеграції, цифрової трансформації, викликів воєнного часу. На основі проведеного дослідження уточнено понятійно-категорійний апарат управління трудовими ресурсами публічної сфери. Трудові ресурси публічної сфери запропоновано розглядати як багатовимірний людський потенціал, що включає інституційний, професійно-функціональний, ціннісномотиваційний, комунікативний і соціально-адаптаційний виміри та охоплює взаємодію чотирьох ключових кадрових сегментів: державних службовців, посадових осіб місцевого самоврядування, працівників і волонтерів громадського сектору та фахівців публічних установ соціальної сфери. Такий підхід дозволив розширити традиційне розуміння трудових ресурсів і врахувати не лише професійні компетентності працівників, а й їхню ціннісну орієнтацію, здатність до комунікації, соціальної адаптації, забезпечення публічної довіри та підтримки стійкості управлінських процесів. Обґрунтовано, що трудові ресурси публічної сфери мають іншу природу порівняно з трудовими ресурсами економіки загалом, оскільки їх функціонування орієнтоване не на отримання прибутку, а на забезпечення суспільного блага, інституційної стабільності, якості публічних послуг і довіри до публічної влади. Водночас їх економічна роль проявляється через вплив на ефективність використання бюджетних коштів, фінансову стійкість громад,3 продуктивність управлінської праці, інвестиційну привабливість територій та здатність регіонів до сталого розвитку. У роботі систематизовано фактори впливу на формування трудових ресурсів публічної сфери на макро-, мезо- та мікрорівнях і розроблено концептуальну модель CIVIC, яка інтегрує комунікативний, інституційний, ціннісний, інструментально-функціональний та соціально-адаптаційний компоненти кадрової політики. Обґрунтовано багаторівневу модель управління трудовими ресурсами публічної сфери України, що поєднує нормативноправовий, центрально-інституційний, координаційний та виконавчий рівні й адаптує класичні засади HRM до потреб воєнного часу, цифрової модернізації, європейської інтеграції та підвищення економічної результативності публічного управління. Особливу увагу приділено методологічним засадам HRM-аналітики у публічній сфері. Доведено, що вона виступає багаторівневою системою методів, індикаторів, цифрових інструментів і аналітичних процедур, які забезпечують доказовість кадрових рішень. Розроблена системна модель управління трудовими ресурсами відображає повний управлінський цикл – планування, організацію, мотивацію, контроль і зворотний зв’язок та забезпечує узгодження стратегічних цілей кадрової політики з оперативними завданнями публічного управління. Обґрунтовано методику функціонально-модульного управління трудовими ресурсами громадського сектору, що враховує поєднання професійної, проєктної та волонтерської діяльності. Її структурними блоками визначено оцінювання кадрового потенціалу, формування кадрової політики, рекрутинг і залучення персоналу, розвиток і навчання, а також мотиваційноціннісне забезпечення. Такий підхід дозволяє підвищити організаційну спроможність громадських організацій як важливої складової публічної сфери та посилити їхню участь у реалізації публічної політики, відновленні територій і підтримці громад. Доведено, що гендерна рівність та інклюзивність є невід’ємними складовими сучасної системи управління трудовими ресурсами публічної сфери.4 Розроблено гендерно-інклюзивну модель HR у публічній сфері, яка інтегрує принципи інклюзивності, гендерної рівності та гідності праці, у практику управління трудовими ресурсами. Модель поєднує фізичні, інформаційні, цифрові, суспільно-громадянські, освітні та економічні аспекти інклюзії, що дозволяє перевести політику рівних можливостей на конкретні HR-інструменти. На прикладі Миколаївської області досліджено особливості функціонування публічної сфери регіону. Систематизовано інституційнофункціональну структуру публічної влади області та виокремлено державний, регіональний і місцевий рівні її реалізації. Установлено, що кадрова політика органів публічного управління Миколаївської області формується в умовах воєнних загроз, трансформації економіки та зростання потреби у фахівцях, здатних працювати в кризовому середовищі. Проведений SWOT-аналіз засвідчив, що Миколаївська область має певні передумови для відтворення кадрового потенціалу, зумовлені наявністю людських та освітніх ресурсів. Частка населення працездатного віку становить 53,3%, а рівень зайнятості населення віком 15 років і старше – 49,8%. Водночас реалізація наявного потенціалу ускладнюється демографічним спадом, вимушеною міграцією, відтоком кваліфікованих працівників, старінням кадрового складу, дефіцитом фахівців та нерівномірністю кадрового забезпечення територіальних громад. В умовах воєнного стану до зазначених проблем додаються руйнування інфраструктури, посилення професійного і психоемоційного навантаження та необхідність швидкого пристосування працівників до нових управлінських завдань. Отримані результати підтверджують потребу у формуванні регіональної кадрової політики, а її пріоритетами мають стати залучення й утримання кваліфікованих фахівців, формування кадрового резерву, подолання територіальних диспропорцій, розвиток цифрових, безпекових, антикризових, комунікативних і проєктних компетентностей. Реалізація цих заходів відповідає положенням Стратегії розвитку Миколаївської області на період до 2027 року та сприятиме зміцненню інституційної спроможності публічного управління, цифровій трансформації,5 модернізації соціальної інфраструктури й підвищенню доступності та якості публічних послуг. З’ясовано, що структура державної служби в Україні має виразний пірамідальний характер: основу становлять фахові рівні VIII–IX (відповідно 73865 та 19538 посад у 2024 р.), тоді як керівні рівні (I–VI) представлені відносно меншою кількістю посад. У 2020-2024 рр. кількість посад за штатним розписом скоротилася з 219,8 до 192,2 тис. одиниць, або на 12,6%, а фактична чисельність державних службовців – зі 176,5 до 156,3 тис. осіб, або на 11,5%. Рівень вакантності посад у 2024 р. становив 16,2%, що свідчить про збереження кадрового дефіциту та необхідність удосконалення механізмів кадрового забезпечення публічної служби. Для оцінювання ресурсних умов реалізації кадрової політики використано показники фінансової спроможності територіальних громад, зокрема обсяги доходів і видатків місцевих бюджетів та витрат на утримання апарату управління. Групування 52 територіальних громад Миколаївської області за безпековим статусом дозволило встановити залежність ресурсних можливостей управління трудовими ресурсами органів місцевого самоврядування від інтенсивності воєнного впливу. Виявлено, що за близьких видатків на утримання апарату управління в розрахунку на одного мешканця громади з вищим рівнем безпекового ризику спрямовують на управлінську діяльність більшу частку фінансових ресурсів унаслідок звуження дохідної бази. Це обмежує можливості кадрового оновлення, професійного розвитку працівників і підтримання інституційної спроможності органів місцевого самоврядування. Дослідження системи професійного навчання в публічній сфері Миколаївської області засвідчило формування регіональної освітньої екосистеми, що поєднує національні ініціативи, локальні програми підвищення кваліфікації, освітні хаби та партнерство з громадським сектором. Розроблена й апробована авторська навчальна програма «Євроінтеграція, міжнародне публічне управління та безпека» підтвердила доцільність цільової модернізації професійного навчання для підвищення адаптивності, стійкості та інституційної ефективності кадрового потенціалу публічної служби.6 Виявлено основні бар’єри, що обмежують досягнення гендерної рівності в публічному управлінні України та визначено комплекс інституційних і практичних інструментів, які спрямовані на формування інклюзивного управлінського середовища, зокрема: розроблення та впровадження гендерних політик; квотування; освітні ініціативи та програми підвищення обізнаності; програми розвитку лідерства жінок; механізми моніторингу й звітності; фінансова підтримка гендерних ініціатив; платформи взаємодії та обміну досвідом, що забезпечують сталість і розширення практик гендерної рівності. Розроблена гендерно-інклюзивна модель HR у публічному секторі (за напрямами безбар’єрності), у центрі якої – принципи інклюзивності, гендерної рівності та гідності праці, що реалізуються через інструменти та може бути інтегрована у «карту показників інклюзивності» органів влади, слугуючи інструментом стратегічного планування, бюджетування та публічної звітності. Її застосування забезпечує керованість трансформаційних процесів, підвищує прозорість кадрової політики та сприяє формуванню сучасної публічної служби, орієнтованої на принципи безбар’єрності, рівних можливостей і сталого людського розвитку. Важливим результатом дослідження стало обґрунтування ролі молоді як стратегічного резерву оновлення трудових ресурсів публічної сфери. Проведене анкетування студентської молоді Миколаївського національного аграрного університету засвідчило, що ключовими умовами привабливості кар’єри в публічній сфері є підвищення рівня оплати праці (25,6%), зменшення корупції (19,8%), забезпечення особистої та професійної безпеки (18,6%), підвищення престижу державної служби (17,4%) та обмеження політичного впливу на діяльність органів влади (17,4%). На цій основі обґрунтовано напрями залучення молоді до публічної сфери через прозорі конкурсні процедури, гнучкі моделі працевлаштування, розвиток бренду публічної служби, міжнародні стажування, кар’єрне наставництво та партнерство із закладами вищої освіти. Практичним інструментом формування трудового потенціалу молоді визначено діяльність громадських організацій, що поєднує освітню підготовку майбутніх фахівців із їх залученням до проєктної, волонтерської та громадської7 діяльності та сприяє набуттю практичного досвіду командної роботи, проєктного менеджменту, взаємодії з органами влади й територіальними громадами, публічної комунікації та залучення ресурсів. На цій основі запропоновано модель формування трудових ресурсів молоді для публічної сфери регіону через взаємодію університету та ГО «Об’єднані добром», яка відображає послідовний перехід від професійної підготовки до розвитку практичних компетентностей і подальшої інтеграції молоді в органи державної влади, місцевого самоврядування, громадський сектор та установи соціальної сфери. Окрему увагу приділено цифровізації HR-процесів як інструменту зниження корупційних ризиків у публічній сфері. Обґрунтовано концепцію інтеграції цифрових антикорупційних інструментів у систему управління трудовими ресурсами, яка передбачає використання порталу «Кар’єра», Єдиного державного реєстру державних службовців, «Порталу викривачів» НАЗК, систем електронного документообігу та HRMIS. Доведено, що цифровізація кадрових процедур сприяє мінімізації суб’єктивного впливу на прийняття рішень, підвищенню прозорості, доброчесності та довіри громадян до публічної служби. Обґрунтовано, що корупційні та недоброчесні практики у сфері управління трудовими ресурсами мають суттєві економічні наслідки. Вони проявляються у зростанні непродуктивних витрат, неефективному розподілі фонду оплати праці, підвищенні трансакційних витрат, зниженні інвестиційної привабливості територій, втраті бюджетних надходжень і викривленні конкурентного середовища. У цьому контексті цифрові HR-інструменти розглянуто як важливий елемент економічного механізму забезпечення прозорості, підзвітності та ефективності публічного управління. У контексті європейської інтеграції визначено структуру професійної компетентності посадовця, що охоплює інституційну, нормативно-правову, комунікативну, професійну, морально-етичну, соціальну, культурну та громадянську складові. Обґрунтовано напрями адаптації української HRMсистеми публічної сфери до європейських стандартів через розвиток безперервного професійного навчання, відкриті кадрові процедури, цифрове8 врядування, механізми доброчесності, гендерну рівність, інклюзивність і розширення участі громадськості в управлінських процесах. В умовах воєнного часу розроблено систему адаптаційних механізмів управління трудовими ресурсами публічної сфери, яка включає гнучку організацію праці, дистанційні та змішані формати роботи, перепрофілювання персоналу, навчання з кризового управління, гуманітарної координації та антикризової комунікації, психологічну підтримку службовців, мобілізацію резервних і волонтерських кадрів, оптимізацію управлінських процесів і зміцнення соціальної підтримки працівників публічного сектору. Запропонована адаптивна модель управління трудовими ресурсами забезпечує кадрову стійкість, безперервність публічних послуг і здатність органів влади ефективно діяти в умовах невизначеності. Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання запропонованих моделей, методик і рекомендацій органами державної влади, місцевого самоврядування, закладами вищої освіти, громадськими організаціями та інституціями професійного навчання для модернізації кадрової політики, підвищення професійної спроможності службовців, розвитку доброчесної та інклюзивної публічної служби, залучення молоді до публічної сфери й посилення кадрової стійкості регіонів. Реалізація запропонованих підходів сприятиме формуванню компетентної, адаптивної та підзвітної системи управління трудовими ресурсами, що є необхідною умовою післявоєнного відновлення України, сталого розвитку територіальних громад і поглиблення європейської інтеграції.

--

The dissertation provides a theoretical and methodological synthesis, substantiation, and comprehensive solution to the scientific and applied issues of managing labour resources in the regional public sphere. Conceptual, methodological, and practical approaches to developing a comprehensive multilevel HRM model for the public sphere have been elaborated with due regard to European integration, digital transformation, and wartime challenges. On the basis of the research conducted, the conceptual and categorical framework for managing labour resources in the public sphere has been refined. It is proposed that labour resources in the public sphere be regarded as multidimensional human potential encompassing institutional, professional and functional, value and motivational, communicative, and social and adaptive dimensions and involving the interaction of four key workforce segments: civil servants; officials of local selfgovernment bodies; employees and volunteers in the civil society sector; and professionals employed by public institutions in the social sphere. This approach has broadened the traditional understanding of labour resources by taking into account not only employees’ professional competencies, but also their value orientations, communication and social adaptation capacities, ability to foster public trust, and contribution to the resilience of management processes. It has been substantiated that labour resources in the public sphere differ in nature from those of the economy as a whole, since their functioning is oriented not towards profit generation but towards the provision of public goods, institutional stability, high-quality public services, and trust in public authorities. At the same time, their economic role is manifested in their impact on the efficiency of budgetary resource utilisation, the financial resilience of communities, the productivity of10 managerial work, the investment attractiveness of territories, and the capacity of regions for sustainable development. The factors influencing the formation of labour resources in the public sphere at the macro, meso, and micro levels have been systematised, and the CIVIC conceptual model has been developed. This model integrates the communicative, institutional, value-based, instrumental and functional, and social and adaptive components of workforce policy. A multilevel model for managing labour resources in Ukraine’s public sphere has been substantiated. It combines regulatory and legal, central institutional, coordination, and executive levels and adapts the classical principles of HRM to wartime needs, digital modernisation, European integration, and the improvement of the economic performance of public administration. Particular attention has been paid to the methodological foundations of HRM analytics in the public sphere. It has been demonstrated that HRM analytics constitutes a multilevel system of methods, indicators, digital tools, and analytical procedures that ensure evidence-based workforce decisions. The developed systemic model of labour resource management reflects the full management cycle – planning, organisation, motivation, control, and feedback – and aligns the strategic objectives of workforce policy with the operational tasks of public administration. A methodology for the functional and modular management of labour resources in the civil society sector has been substantiated, taking into account the combination of professional, project-based, and volunteer activities. Its structural components include the assessment of workforce potential, workforce policy development, recruitment and staff engagement, development and training, and motivational and value-based support. This approach enhances the organisational capacity of civil society organisations as an important component of the public sphere and strengthens their participation in public policy implementation, territorial recovery, and community support. It has been demonstrated that gender equality and inclusion are integral components of the contemporary system of labour resource management in the public sphere. A gender-inclusive HR model for the public sphere has been developed, integrating the principles of inclusion, gender equality, and decent work into labour11 resource management practices. The model combines the physical, informational, digital, social and civic, educational, and economic dimensions of inclusion, thereby translating equal opportunities policy into specific HR instruments. The specific features of the regional public sphere have been examined using Mykolaiv Oblast as a case study. The institutional and functional structure of public authority in the oblast has been systematised, and the national, regional, and local levels of its implementation have been distinguished. It has been established that the workforce policy of public administration bodies in Mykolaiv Oblast is shaped by military threats, economic transformation, and the growing need for professionals capable of working in a crisis environment. The SWOT analysis demonstrated that Mykolaiv Oblast has certain prerequisites for replenishing its workforce potential due to the availability of human and educational resources. The working-age population accounts for 53.3%, while the employment rate among persons aged 15 and over is 49.8%. At the same time, the realisation of the existing potential is complicated by demographic decline, forced migration, the outflow of skilled employees, workforce ageing, shortages of professionals, and disparities in staffing across territorial communities. Under martial law, these problems are compounded by infrastructure destruction, increased professional and psycho-emotional workloads, and the need for employees to adapt rapidly to new management tasks. The findings confirm the need to develop a regional workforce policy whose priorities should include attracting and retaining qualified professionals, establishing a workforce reserve, overcoming territorial disparities, and developing digital, security-related, crisis-management, communicative, and projectmanagement competencies. The implementation of these measures is consistent with the Strategy for the Development of Mykolaiv Oblast for the period up to 2027 and will contribute to strengthening the institutional capacity of public administration, advancing digital transformation, modernising social infrastructure, and improving the accessibility and quality of public services. It has been found that Ukraine’s civil service structure has a distinct pyramidal form: professional levels VIII–IX constitute its base (73,865 and 19,538 positions respectively in 2024), whereas managerial levels I–VI account for a comparatively12 smaller number of positions. Between 2020 and 2024, the number of positions under the staffing establishment decreased from 219.8 thousand to 192.2 thousand, or by 12.6%, while the actual number of civil servants declined from 176.5 thousand to 156.3 thousand, or by 11.5%. The vacancy rate in 2024 was 16.2%, indicating a persistent workforce shortage and the need to improve the staffing mechanisms of the public service. To assess the resource conditions for workforce policy implementation, indicators of the financial capacity of territorial communities were used, including local budget revenues and expenditures and expenditure on maintaining the administrative apparatus. Grouping the 52 territorial communities of Mykolaiv Oblast by security status made it possible to establish that the resource capacity for managing the labour resources of local self-government bodies depends on the intensity of wartime impacts. It was found that, despite similar per capita expenditure on maintaining the administrative apparatus, communities exposed to higher security risks allocate a larger share of their financial resources to administrative activities because of their narrower revenue base. This limits opportunities for workforce renewal, employees’ professional development, and the maintenance of the institutional capacity of local selfgovernment bodies. The study of the professional training system in the public sphere of Mykolaiv Oblast revealed the formation of a regional educational ecosystem combining national initiatives, local professional development programmes, educational hubs, and partnerships with the civil society sector. The author-developed and piloted training programme entitled “European Integration, International Public Administration and Security” confirmed the expediency of targeted modernisation of professional training to enhance the adaptability, resilience, and institutional effectiveness of public service workforce potential. The principal barriers to achieving gender equality in Ukraine’s public administration have been identified, and a set of institutional and practical instruments aimed at creating an inclusive management environment has been determined. These include the development and implementation of gender policies; quotas; educational initiatives and awareness-raising programmes; women’s leadership development13 programmes; monitoring and reporting mechanisms; financial support for gender initiatives; and platforms for interaction and exchange of experience that ensure the sustainability and expansion of gender equality practices. The gender-inclusive HR model developed for the public sector, structured according to the dimensions of barrier-free accessibility, is centred on the principles of inclusion, gender equality, and decent work, which are implemented through appropriate instruments. The model may be incorporated into a “scorecard of inclusion indicators” for public authorities and used as an instrument for strategic planning, budgeting, and public reporting. Its application enhances the manageability of transformational processes, increases the transparency of workforce policy, and contributes to the development of a modern public service oriented towards barrier-free accessibility, equal opportunities, and sustainable human development. An important research outcome is the substantiation of the role of young people as a strategic reserve for renewing labour resources in the public sphere. A survey of students at Mykolaiv National Agrarian University showed that the key conditions affecting the attractiveness of a career in the public sphere include higher remuneration (25.6%), reduced corruption (19.8%), personal and professional security (18.6%), enhanced prestige of the civil service (17.4%), and limited political influence on the activities of public authorities (17.4%). On this basis, directions for engaging young people in the public sphere have been substantiated, including transparent competitive selection procedures, flexible employment models, the development of the public service employer brand, international internships, career mentoring, and partnerships with higher education institutions. The activities of civil society organisations have been identified as a practical instrument for developing the labour potential of young people. Such activities combine the educational preparation of future professionals with their involvement in project-based, volunteer, and civic activities and facilitate the acquisition of practical experience in teamwork, project management, interaction with public authorities and territorial communities, public communication, and resource mobilisation. On this basis, a model for developing youth labour resources for the regional public sphere through cooperation between the university and the civil society organisation “United14 by Good” has been proposed. The model reflects a sequential transition from professional education to the development of practical competencies and the subsequent integration of young people into state authorities, local self-government bodies, the civil society sector, and institutions in the social sphere. Particular attention has been paid to the digitalisation of HR processes as an instrument for reducing corruption risks in the public sphere. A concept for integrating digital anti-corruption instruments into the labour resource management system has been substantiated. It provides for the use of the “Career” portal, the Unified State Register of Civil Servants, the National Agency on Corruption Prevention’s Whistleblower Portal, electronic document management systems, and HRMIS. It has been demonstrated that the digitalisation of workforce procedures helps minimise subjective influence on decision-making and improves transparency, integrity, and public trust in the public service. It has also been substantiated that corrupt and unethical practices in labour resource management have substantial economic consequences. These are manifested in increased unproductive expenditure, inefficient allocation of the payroll fund, higher transaction costs, reduced investment attractiveness of territories, losses of budget revenues, and distortions of the competitive environment. In this context, digital HR instruments are regarded as an important element of the economic mechanism for ensuring transparency, accountability, and efficiency in public administration. In the context of European integration, the structure of a public official’s professional competence has been determined. It encompasses institutional, regulatory and legal, communicative, professional, moral and ethical, social, cultural, and civic components. Directions for adapting the Ukrainian HRM system in the public sphere to European standards have been substantiated through the development of continuous professional training, open workforce procedures, digital governance, integrity mechanisms, gender equality, inclusion, and broader public participation in management processes. Under wartime conditions, a system of adaptive mechanisms for managing labour resources in the public sphere has been developed. It includes flexible work organisation, remote and hybrid work arrangements, staff redeployment, training in15 crisis management, humanitarian coordination, and crisis communication, psychological support for public servants, mobilisation of reserve and volunteer personnel, optimisation of management processes, and strengthened social support for public-sector employees. The proposed adaptive labour resource management model ensures workforce resilience, continuity of public services, and the capacity of public authorities to operate effectively under conditions of uncertainty. The practical significance of the findings lies in the possibility of using the proposed models, methodologies, and recommendations by state authorities, local selfgovernment bodies, higher education institutions, civil society organisations, and professional training institutions to modernise workforce policy, enhance the professional capacity of public servants, develop an ethical and inclusive public service, engage young people in the public sphere, and strengthen regional workforce resilience. The implementation of the proposed approaches will contribute to the development of a competent, adaptive, and accountable labour resource management system, which is a prerequisite for Ukraine’s post-war recovery, the sustainable development of territorial communities, and deeper European integration